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§ 4 Der Verwaltungsakt

I. Begriff und Bedeutung

Der Verwaltungsakt stellt das zentrale Handlungselement des Staates im Bereich des allgemeinen Verwaltungsrechts dar. Er ist nur eine von mehreren Möglichkeiten des Verwaltungshandelns, wird aber auf Grund seiner verbindlichen Regelung eines konkreten Einzelfalls von den Behörden vielfach angewandt. Insbesondere wird durch das Instrument des Verwaltungsakts die Effektivität der Verwaltung sichergestellt, indem einheitliche Vorgaben für alle Verwaltungsakte gelten, was für die Bewältigung der modernen Aufgaben der Verwaltung unentbehrlich ist. Die große dogmatische Bedeutung des Verwaltungsakts lässt sich zudem darauf zurückführen, dass er durch seine einheitliche Struktur und gemeinsame Rechtsregeln in den unterschiedlichen Verwaltungsbereichen gleichsam eingesetzt werden kann. So zählen zu den Verwaltungsakten unter anderem Verkehrszeichen, Gebührenbescheide, Baugenehmigungen, Beamtenernennungen, Hochschulzulassungen und Gewerbeverbote.

Nach der Legaldefinition in Art. 35 S. 1 BayVwVfG ist ein Verwaltungsakt „jede Verfügung, Entscheidung oder andere hoheitliche Maßnahme, die eine Behörde zur Regelung eines Einzelfalls auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts trifft und die auf unmittelbare Rechtwirkung nach außen gerichtet ist.“ Kurz zusammengefasst kann der Verwaltungsakt als Maßnahme einer Behörde auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts zur Regelung eines Einzelfalls mit Außenwirkung bezeichnet werden. An den einzelnen Elementen kann die Abgrenzung zu anderen Formen des Verwaltungshandelns vorgenommen werden.

Einen Überblick hierzu bietet das folgende Schaubild:

Elemente VaII. Funktion

Dem Verwaltungsakt kommen mehrere Funktionen zu. Er kann zum einen durch die Behörde selbst vollstreckt werden (Titelfunktion). Im Gegensatz dazu kann der Bürger im Zivilrecht seine Forderung nur mittels der Gerichte durchsetzen. Zum anderen stellt das Handeln des Staates durch einen Verwaltungsakt eine abschließende Entscheidung für das Verwaltungsverfahren dar (Verfahrensfunktion). Die Behörde ist über Art. 9 BayVwVfG an die Verfahrensgrundsätze des Verwaltungsverfahrensgesetzes gebunden. Daneben trifft der Verwaltungsakt eine verbindliche Regelung für den betroffenen Bürger, um Rechtssicherheit zwischen Staat und Bürger zu schaffen (Klarstellungsfunktion). Dadurch werden auch alle weiteren staatlichen Behörden an die Festsetzungen des Verwaltungsakts gebunden. Die Intensität der Bindung lässt sich in verschiedene Stufen einteilen, wobei Tatbestandswirkung, Feststellungswirkung und Konzentrationswirkung unterschieden werden (vgl. im Einzelnen § 6 Kapitel II). Zudem entfaltet der Verwaltungsakt seine Wirkung unabhängig davon ob er rechtmäßig oder rechtswidrig ergangen ist. Allein die Bekanntgabe entscheidet über die Rechtswirksamkeit, es sei denn der Verwaltungsakt war schon von vornherein nichtig (Art. 44 BayVwVfG). Nichtigkeit in diesem Sinne bedeutet, dass der Verwaltungsakt rechtsunwirksam ist und keinerlei rechtliche Gestaltungskraft entfaltet. Sie tritt nach Art. 44 I BayVwVfG nur ein, wenn der Verwaltungsakt an einem schwerwiegenden Fehler leidet, der nach verständiger Würdigung des Falles offensichtlich ist (vgl. § 6 Kapitel V). Die endgültige Verbindlichkeit tritt jedoch nur ein, wenn der Verwaltungsakt zur Bestandskraft erstarkt ist (Bestandsfunktion). Das ist dann der Fall, wenn der Verwaltungsakt nicht mehr anfechtbar ist oder erfolglos angefochten wurde. Der Bürger darf darauf vertrauen, dass der Verwaltungsakt nicht mehr abgeändert werden kann. Danach ist eine Aufhebung des Verwaltungsakts nur noch in begrenzten Ausnahmefällen wie Rücknahme und Widerruf (Art. 48 ff. BayVwVfG) möglich. Das Handeln mittels Verwaltungsakt bestimmt zudem die Klagemöglichkeiten der Bürger, da sich die Klageart je nach der Form des Verwaltungshandelns richtet (Rechtsschutzfunktion). So kann der Bürger gegen einen Verwaltungsakt mit einer Anfechtungsklage (§§ 42 ff. VwGO) vorgehen oder ein Widerspruchsverfahren (§§ 68 ff. VwGO) durchführen. Außerdem ist der Verwaltungsakt der Einstieg zu Maßnahmen im Rahmen des einstweiligen Rechtsschutzes nach den §§ 80 f. VwGO.

III. Arten von Verwaltungsakten

Der Verwaltungsakt lässt sich in viele unterschiedliche Gruppen und Typen einteilen. Anknüpfungspunkte bilden zum einen der Regelungsinhalt, zum anderen die Rechtswirkung. Daneben kann an Hand der Beteiligten eine Abgrenzung vorgenommen werden. Schließlich finden sich noch einige Sonderformen.

a) Inhaltlich lassen sich befehlende, feststellende und rechtsgestaltende Verwaltungsakte unterscheiden. Ein befehlender Verwaltungsakt ist darauf gerichtet Rechtspflichten des Betroffenen zu konkretisieren. Er verpflichtet zu einem bestimmten Tun (Gebote), Dulden oder Unterlassen (Verbote), zum Beispiel ein Versammlungsverbot (Art. 12, 15 BayVersG), eine Gewerbeuntersagung (§ 35 GewO) oder eine baurechtliche Abrissverfügung (Art. 76 BayBO). Ein feststellender Verwaltungsakt hingegen zielt darauf ab ein Verwaltungsrechtsverhältnis festzustellen. Es wird ein Recht oder eine Eigenschaft einer Person durch die Behörde verbindlich festgelegt, zum Beispiel die Staatsangehörigkeit (vgl. StAG), das Recht auf einen Schwerbehindertenausweis (vgl. SchwerbehindertenausweisVO) oder die Anmeldung eines Wohnortes (vgl. Melderechtsrahmengesetz). Ein rechtsgestaltender Verwaltungsakt räumt dem Adressaten eine konkrete Rechtsstellung ein. Der Verwaltungsakt kann unter anderem in Form einer Erlaubnis, einer Genehmigung oder einer Konzession ergehen. Das Rechtsverhältnis wird unmittelbar durch den Verwaltungsakt begründet, verändert oder beseitigt. Er kann daher nicht vollstreckt werden. Beispiele sind die Ernennung, Beförderung und Entlassung eines Beamten, die Ein- und Ausbürgerung, die Im- und Exmatrikulation oder die Erteilung und der Entzug des Führerscheins.

b) Begünstigende und belastende Verwaltungsakte können nach der Rechtswirkung für den betroffenen Bürger untergliedert werden. Nach der Legaldefinition in Art. 48 I 2 BayVwVfG begründet oder bestätigt ein begünstigender Verwaltungsakt ein Recht oder einen rechtlich erheblichen Vorteil. Beispiele sind die Immatrikulation, die Beamtenernennung oder die Baugenehmigung. Dagegen wirkt sich ein belastender Verwaltungsakt nachteilig für den Bürger aus, da in dessen Rechte eingegriffen wird. Zu beachten ist, dass aus diesen Gründen der Verwaltungsakt nur auf Grund einer gesetzlichen Grundlage erlassen werden darf. Der Nachteil kann auch darin liegen, dass eine beantragte Begünstigung abgelehnt wird. Beispiele sind die Exmatrikulation, die Beamtenentlassung oder die Ablehnung einer beantragten Baugenehmigung.

c) Daneben können auch Verwaltungsakte mit Doppel- oder Drittwirkung nach den rechtlichen Folgen unterschieden werden. Ein Verwaltungsakt entfaltet dann eine Doppelwirkung, wenn er für den Betroffenen sowohl belastende als auch begünstigende Folgen hat. Dies ist zum Beispiel dann der Fall, wenn statt einem beantragten Haus mit Garage nur ein Haus ohne Garage genehmigt wird. Eine Drittwirkung tritt dann ein, wenn der Verwaltungsakt für den Betroffenen begünstigend wirkt, für einen oder mehrere Dritte belastende Auswirkungen hat. Ein Beispiel hierfür ist die Baugenehmigung, die den Bauherrn die Erlaubnis zum Baubeginn erteilt, den Nachbarn aber in seinen Rechten beeinträchtigt. Dies gilt ebenso im Wirtschaftsverwaltungsrecht, wenn ein Unternehmer eine Subvention erhält, die seinen Konkurrenten auf Grund seiner verschlechterten Wettbewerbslage benachteiligt. Für die Klagebefugnis des Dritten ist in diesem Zusammenhang immer zu beachten (§ 42 II VwGO), dass der Dritte in seinen eigenen Rechten verletzt sein muss.

d) Entsprechend kann die Wirkung in zeitlicher Hinsicht unterschieden werden. Hier gilt es Verwaltungsakte mit und ohne Dauerwirkung abzugrenzen. Eine Dauerwirkung tritt ein, wenn der Verwaltungsakt nicht nur punktuell, sondern auf Dauer erlassen wird und ständig aktualisiert wird, zum Beispiel ein Steuer- oder ein Rentenbescheid. Verwaltungsakte ohne Dauerwirkung, die nur einmalig eine bestimmte Rechtsfolge verwirklichen, sind etwa die Ernennung oder die Entlassung eines Beamten oder die Im- bzw. Exmatrikulation.

e) Schließlich kann nach der Wirkung auf andere Rechtsgebiete unterschieden werden. Ein Verwaltungsakt entfaltet regelmäßig seine Wirkung allein im öffentlichen Recht. Eine Ausnahme bilden die privatrechtsgestaltenden Verwaltungsakte. Diese lassen ihre Regelungen überwiegend oder ausschließlich im Zivilrecht wirken. Beispiel hierfür ist das Vorkaufsrecht der Gemeinden in §§ 24 ff. BauGB.

f) Die Beteiligung an Verwaltungsakten lässt eine weitere Abgrenzung zu. Hier können einseitige, mitwirkungsbedürftige und mehrstufige Verwaltungsakte unterschieden werden. Ein einseitiger Verwaltungsakt liegt dann vor, wenn die Behörde von sich aus tätig wurde und nicht auf Antrag des Betroffenen tätig wurde, zum Beispiel ein Versammlungsverbot oder ein Führerscheinentzug. Dagegen erfordert ein mitwirkungsbedürftiger Verwaltungsakt einen Antrag des Betroffenen auf ein Tätigwerden der Behörde, zum Beispiel eine Gaststättenerlaubnis oder eine Einbürgerung. Ein mehrstufiger Verwaltungsakt setzt voraus, dass andere Behörden mitgewirkt haben, etwa bei einer Baugenehmigung, bei der unter den Voraussetzungen des § 36 I 1 BauGB das Einvernehmen der Gemeinde erforderlich ist. Ein weiteres Beispiel ist § 9 FstrG, in Rahmen dessen die oberste Landesstraßenbaubehörde ihre Zustimmung zum Vorhaben erteilen muss. In der Regel ist die Zustimmung selbst kein Verwaltungsakt, sondern mangels Außenwirkung nur eine verwaltungsinterne Erklärung (vgl. Kapitel IX).

g) Sonderformen eines Verwaltungsakts stellen die Allgemeinverfügung in Art. 35 S. 2 BayVwVfG und die Zusicherung in Art. 38 I 1 BayVwVfG dar (im Einzelnen dazu Kapitel VIII).

Eine weitere Sonderform eines Verwaltungsakts findet sich im Vorbescheid. Er steht zwischen Genehmigung und Zusicherung. Im Gegensatz zur Genehmigung beschränkt er sich auf einzelne Genehmigungsvoraussetzungen. Im Unterschied zur Zusicherung stellt er den nachfolgenden Verwaltungsakt nicht nur in Aussicht, sondern regelt Vorfragen selbst abschließend und verbindlich. Er ist von der Teilgenehmigung abzugrenzen, die einen Endbescheid bezogen auf einen bestimmten Teil des Vorhabens bildet. Ein Beispiel für diesen Vorbescheid ist die Bebauungsgenehmigung (vgl. Art. 71 BayBO).

Daneben ist umstritten, ob es die Sonderform eines dinglichen Verwaltungsakts gibt. Diese Form unterscheidet eine personenbezogene von einer sachbezogenen Regelung. So kann zum einen von einem personalen Verwaltungsakt gesprochen werden, wenn er sich auf das Verhalten einer Person bezieht, etwa bei einer Einbürgerung. Zum anderen kann der einer Sache zugeordnete Verwaltungsakt als dinglicher Verwaltungsakt bezeichnet werden, zum Beispiel eine Gaststättengenehmigung. Die Abgrenzung ist jedoch ungenau, da sich auch der dingliche Verwaltungsakt an eine Person richtet, etwa den Gaststättenbetreiber. Daher lehnt eine überwiegende Meinung in der Literatur eine solche Unterteilung ab. Zumindest legt Art. 35 S. 2 BayVwVfG fest, dass für die wichtigsten Formen des dinglichen Verwaltungsakts die Regeln der Allgemeinverfügung anzuwenden sind, so dass kein Bedürfnis nach einer eigenständigen Regelung besteht (im Einzelnen vgl. Kapitel VIII).

Die behördliche Auskunft indes stellt keine Sonderform eines Verwaltungsakts dar. Die Behörde will sich nicht selbst verpflichten, sondern eine rein informativ dem Betroffenen rechtliche oder tatsächliche Umstände mitteilen. Ein Beispiel für eine Auskunft ist die Information über bei der Polizei gespeicherte Daten.

Einen Überblick über die verschiedenen Arten der Verwaltungsakte bietet folgendes Schaubild.

Arten Va

IV. Hoheitliche Maßnahme

Der Verwaltungsakt erfordert eine hoheitliche Maßnahme.

Eine Maßnahme ist als einseitiges und zweckgerichtetes Handeln der Verwaltung zu qualifizieren. Unter Handeln sind unmittelbare oder mittelbare menschliche Tätigkeiten in der Verwaltung zu verstehen. Ein Handeln liegt insbesondere nur dann vor, wenn die Behörde durch ihr Tätigwerden den Willen zum Ausdruck bringt, dass sie eine rechtlich erhebliche Handlung vornehmen will. Die verwaltungsrechtliche Willenserklärung erfordert demzufolge eine fehlerfreie Willensbildung und die Äußerung des Willens. Daher sind bloßes Schweigen oder Unterlassen nicht als Maßnahme der Verwaltung anzusehen. Dagegen ist konkludentes Handeln der Verwaltung möglich.

Die Maßnahme kann regelmäßig schon dann als hoheitlich verstanden werden, wenn sie dem öffentlichen Recht zugeordnet werden kann (dazu Kapitel VI). Allerdings unterfallen hierunter auch öffentlich-rechtliche Vertragsregelungen. Entscheidend ist daher, dass die Behörde die Handlung einseitig vornimmt und sich nicht auf eine gleichrangige Ebene mit dem Betroffenen begibt( Über-, Unterordnungsverhältnis). Daher kann rechtsgeschäftliches Handeln des Staates mit dem Bürger ungeachtet dessen, ob es öffentlich-rechtlicher oder privatrechtlicher Natur ist, nicht als Verwaltungsakt aufgefasst werden. Bestimmte Arten von Verwaltungshandeln stehen daneben unter dem Vorbehalt der Mitwirkung des Betroffenen, zum Beispiel durch einen Antrag (vgl. dazu Kapitel II). Gleichwohl kann diesen ihr Charakter als Verwaltungsakt nicht abgesprochen werden, da die Behörde zwar auf die Initiative des Bürgers angewiesen ist und dessen Interessen berücksichtigen muss, aber ihre Entscheidung ohne Einfluss des Betroffenen fällt.

V. Behördenbegriff

Die hoheitliche Maßnahme muss von einer Behörde ausgeführt werden.

Die Behörde ist nach Art. 1 II BayVwVfG jede Stelle die Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahrnimmt. Die Eigenschaft knüpft nicht am Status einer bestimmten Stelle an, sondern an der konkreten Wahrnehmung der Aufgabe. Demnach kann jede Instanz mit eigener Organisation als Behörde definiert werden, wenn sie mit Verwaltungsaufgaben betraut ist. Es wird insoweit von einem funktionalen Behördenbegriff gesprochen.

Die Behördeneigenschaft lässt sich regelmäßig einfach feststellen. Unter den Begriff fallen alle Bundes-, Landes- und Kommunalbehörden. Dazu kommen Stiftungen, Anstalten und Körperschaften des öffentlichen Rechts, deren Organe als Behörden tätig werden können. Zum Beispiel sind der Gemeinderat und der Bürgermeister, der Kreistag und der Landrat und der Bezirkstag und die Bezirksregierung als untere staatliche Behörden zu qualifizieren. Daneben können auch Verfassungsorgane wie der Bundespräsident, der Bundestagspräsident oder ein Bundesminister als Behörde tätig werden, wenn sie Verwaltungsaufgaben innerhalb ihrer Ressorts vornehmen. Beispiel hierfür ist die Ausübung des Hausrechts über das jeweilige Gebäude. Ausgeschlossen sind jedoch genuine Maßnahmen der Gesetzgebung oder der Regierung wie etwa der Verweis eines Abgeordneten aus dem Plenum. Dasselbe gilt für die Gerichtsbarkeit, solange diese keine ureigenen Aufgaben der Judikative wie zum Beispiel der Erlass eines Urteils wahrnimmt. So ist die Ernennung eines Beamten durch den Gerichtspräsidenten als Verwaltungsakt zu qualifizieren.

Dagegen sind interne Verwaltungsstellen wie Referate oder Arbeitsgruppen nicht als Behörden anzusehen. Diese treten nicht nach außen in Erscheinung und nehmen keine selbstständigen Aufgaben wahr. Sie sind daher nur als Teil der Behörde zu qualifizieren.

Schließlich ergeben sich Besonderheiten bei Privatpersonen, die für die Verwaltung tätig sind. Grundsätzlich gelten deren Maßnahmen nicht als Handeln einer Behörde. So kann etwa der Schülerlotse, der als Verwaltungshelfer mit öffentlichen Aufgaben betraut wurde, nicht unter den Begriff der Behörde gefasst werden. Eine Ausnahme bilden die Beliehenen, denen durch Gesetz öffentliche Aufgaben zur eigenständigen Wahrnehmung übertragen wurden. Diesen kommt die Eigenschaft der Behörde zu, solange und soweit diese aufgrund der Beleihung öffentlich-rechtlich handeln.

VI. Auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts

Die hoheitliche Maßnahme der Behörde muss auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts ergehen.

Im Wesentlichen kann hier auf die Abgrenzung zwischen Öffentlichem Recht und Privatrecht verwiesen werden (vgl. dazu § 2). Daraus lässt sich schließen, dass ein Verwaltungsakt dann dem Gebiet des öffentlichen Rechts zuzurechnen ist, wenn seine Rechtsgrundlage als öffentlich-rechtlich zu qualifizieren ist. Es muss sich folglich um Maßnahmen handeln, die das Verwaltungsrecht umsetzen. Davon abzugrenzen sind Maßnahmen, die das Völker-, Staats- und Europarecht im formellen Sinn umsetzen. Hier ist ein Handeln der Legislative erforderlich.

Zu beachten ist, dass Rechtswirkungen auf das Privatrecht nicht ausgeschlossen sind. Lediglich der Ausgang der Maßnahme muss dem öffentlichen Recht zugeordnet sein, nicht notwendig aber seine Auswirkungen. So ist zum Beispiel die Vornahme des gemeindlichen Vorkaufsrechts nach §§ 24 ff. BauGB als Verwaltungsakt anzusehen, obwohl es überwiegend Rechtswirkungen auf die privatrechtlichen Bindungen des Grundstückseigentümers mit dem Käufer hat (vgl. dazu Kapitel III e).

VII. Regelungscharakter

Die hoheitliche Maßnahme der Behörde auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts muss eine Regelung beinhalten.

a) Eine Regelung liegt vor, wenn die Maßnahme auf die Setzung einer Rechtsfolge gerichtet ist. Sie ist als einseitige, verwaltungsrechtliche Willenserklärung zu qualifizieren, die unmittelbar die Gestaltung eines Rechtsverhältnisses bezweckt und dieses rechtlich verbindlich festlegen will. Die Rechtsfolge besteht darin, dass Rechte oder Pflichten des Betroffenen begründet, verändert, aufgehoben, festgestellt oder dingliche Regelungen getroffen werden. Zumeist handelt es sich um Gebote, Verbote oder Erlaubnisse, aber es kommen auch der Entzug eines Rechts oder die Anerkennung einer Rechtslage in Betracht.

b) Der Verwaltungsakt kann durch die Regelungswirkung von den Realakten unterschieden werden, die nicht auf einen rechtlichen, sondern vielmehr auf einen tatsächlichen Erfolg abzielen. Darunter lassen sich tatsächliche Verrichtungen, etwa Dienstfahrten oder die Unterhaltung einer städtischen Versorgungsanlage, und reine Wissenserklärungen, zum Beispiel Auskünfte oder Warnungen, fassen. Der Realakt kann wie der Verwaltungsakt rechtliche Auswirkungen auf den Betroffenen haben. Die Rechtsfolgen sind aber nicht wie beim Verwaltungsakt unmittelbar beabsichtigt, sondern ergeben sich erst mittelbar aus dem Handeln der Behörde. So kann zum Beispiel der Betrieb eines Freibads störenden Lärm für die Anwohner verursachen, den die zuständige Gemeinde unzweifelhaft nicht bezweckt hat. Entscheidendes Abgrenzungsmerkmal ist daher, ob die Behörde mit ihrer Handlung eine Regelung bezwecken wollte. Falls dies nicht vorliegt, scheidet mangels Regelungscharakter das Vorliegen eines Verwaltungsakts aus. Der Betroffene bleibt hiergegen nicht schutzlos, sondern kann sich mittels der allgemeinen Leistungsklage auf dem Rechtsweg wehren.

c) Umstritten ist die Regelungswirkung der polizeilichen Standardmaßnahmen. Einige lassen sich zweifelsfrei als Verwaltungsakt qualifizieren, da sie mit Geboten, zum Beispiel ein Platzverweis, oder Verboten, etwa ein Aufenthaltsverbot, Regelungen treffen. Andere Maßnahmen berechtigen die Polizei unmittelbar zur Vornahme tatsächlicher Handlungen, zum Beispiel die Durchsuchung von Personen und Sachen, ohne dass dem Betroffenen Verhaltenspflichten auferlegt werden. Eine Ansicht schließt daraus, dass der Polizeihandlung keine Regelungswirkung zukommt. Die andere Ansicht sieht in der tatsächlichen Handlung immer auch eine Duldungsverfügung realisiert, der Regelungscharakter zukommt. Dem wird entgegen gebracht, dass jedem polizeilichen Handeln eine Duldung immanent zu Grunde liege. Diese Konstruktion ist historisch bedingt, da früher nur gegen polizeiliche Verwaltungsakte die Möglichkeit des Rechtsschutzes gegeben war. Mittlerweile gilt der aus Art. 19 IV GG abgeleitete Grundsatz, dass gegen alle staatlichen Maßnahmen der Weg zu den Gerichten offen sein muss. Ein wesentliches Argument für die konkludente Duldungsverfügung ist damit entfallen. Nach wie vor können aber beide Ansichten vertreten werden. Zu beachten ist die richtige Einordnung der Klageart. Bei der Qualifikation als Verwaltungsakt ist die Fortsetzungsfeststellungsklage einschlägig, da der Verwaltungsakt sich bereits durch die Maßnahme erledigt hat (vgl. dazu § 6). Bei der Einordnung als Realakt kommt nur die Feststellungsklage in Betracht.

d) Dieselbe Problematik stellt sich bei polizeilichen Maßnahmen des unmittelbaren Zwangs, etwa der Schlag mit dem Polizeiknüppel. Sie kann aber entsprechend dem eben Dargelegten behandelt werden, so dass eine Regelungswirkung sowohl bejaht als auch verneint werden kann.

e) Umstritten ist auch der Regelungscharakter der Anordnung der sofortigen Vollziehbarkeit nach § 80 II Nr. 4 VwGO. Einerseits wird durch die Anordnung keine eigenständige Regelung getroffen. Es wird nur über die Vollstreckung des Verwaltungsakts entschieden. Andererseits könnte man gerade darin eine Regelung sehen. Es wird bestimmt, dass der sofortige Vollzug möglich ist. Allerdings ist die Anordnung nicht mit Widerspruch und Anfechtungsklage angreifbar, da § 80 III VwGO abschließende Regelungen hierzu trifft. Der Anordnung kommt nur eine Annexfunktion zu. Als eigener Verwaltungsakt ist sie nicht zu qualifizieren. Zu beachten ist, dass die Frage nach der Regelungswirkung des § 80 II Nr. 4 VwGO im Rahmen der Prüfung des Verfahrens im Punkt Anhörung aufzuwerfen ist (vgl. dazu § 5).

f) Daneben müssen im Hinblick auf den Regelungscharakter der Zweitbescheid und die wiederholende Verfügung abgegrenzt werden. Beiden liegt zu Grunde, dass die Behörde einen Fall ein zweites Mal bearbeitet und eine weitere Verfügung erlässt. Der Unterscheid besteht darin, dass bei einem Zweitbescheid eine erneute Entscheidung in der Sache ergeht, während die wiederholende Verfügung lediglich auf die frühere Entscheidung verweist. Der Zweitbescheid stellt damit in jedem Fall einen Verwaltungsakt dar. In der wiederholenden Verfügung ist grundsätzlich kein Verwaltungsakt zu sehen, da keine neue Regelung getroffen wurde. Eine Ausnahme liegt nur dann vor, wenn ein Verfahren nach Art. 51 BayVwVfG beantragt wurde. In diesem Fall ist eine wiederholende Verfügung als Verwaltungsakt zu qualifizieren, da der Bescheid konkludent eine Ablehnung des Verfahrens nach Art. 51 BayVwVfG bedeutet.

g) Keine Regelungswirkung weisen vorbereitende Maßnahmen auf, z.B. der Ruf eines Privatdozenten auf eine Professorenstelle. Das Verfahren wird durch diese nicht abgeschlossen. Sie sind daher nicht als Verwaltungsakte anzusehen. Im Gegensatz dazu entfaltet ein Vorbescheid eine eigene, verbindliche Rechtswirkung im Hinblick auf einzelne Punkte des Genehmigungsverfahrens. Er findet sich vor allem im Baurecht in Art. 71 BayBO (vgl. Kapitel III g).

VIII. Regelung eines Einzelfalls

Die hoheitliche Maßnahme einer Behörde auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts muss zur Regelung eines Einzelfalls erfolgen.

Ein Einzelfall ist im Sinne des Art. 35 S. 1 BayVwVfG gegeben, wenn die Maßnahme individuell für einen konkreten Sachverhalt ergeht. Individuell ist die Handlung dann, wenn nur eine bestimmte, zahlenmäßig feststehende Anzahl an Personen betroffen ist. Die Zahl muss objektiv zur Zeit des Erlasses feststehen. Keine Rolle spielt dabei, an wie viele Adressaten sich die Regelung gleichzeitig richtet. Jede Person muss dies so auffassen, als sei der Verwaltungsakt gerade gegenüber einem selbst erlassen worden. So ist etwa bei einer Auflösung einer Versammlung jeder Teilnehmer betroffen, der bei Erlass der Verfügung an der Versammlung beteiligt ist. Art. 35 S. 2 BayVwVfG erweitert den Bereich des Verwaltungsakts auf einen bestimmten oder bestimmbaren Personenkreis, der zum Zeitpunktes des Erlasses noch nicht feststeht. Im Gegensatz zur konkret-individuellen Regelung nach Art. 35 S.1 BayVwVfG wird eine konkret-generelle Rechtsbeziehung geschaffen (vgl. dazu Kapitel X).

Neben dem konkreten Sachverhalt kann die Maßnahme auch für einen abstrakten Fall Regelungen treffen. Wird zum Beispiel einem Kraftwerksbetreiber aufgetragen bei Glatteis zu streuen, liegt zwar eine individuelle Regelung vor, die sich aber nicht auf einen konkret, schon feststehenden Sachverhalt bezieht, sondern immer auf die aktuelle Situation abstellt.

Im Unterschied zum Verwaltungsakt stellen die Rechtsnormen abstrakt-generelle Regelungen dar. Sie beziehen sich auf einen abstrakten Sachverhalt und richten sich an eine unbestimmte Zahl von Personen und Fällen. Als Rechtnormen sind insbesondere Satzungen und Rechtsverordnungen zu qualifizieren. Die Satzung ergeht auf einer generellen Rechtssetzungshoheit, etwa die gemeindliche Selbstverwaltungsgarantie aus Art. 28 II GG. Die Rechtsverordnung hingegen bedarf in jedem Fall einer gesetzlichen Ermächtigung, zum Beispiel Art. 42 LStVG. Für die Bundesregierung und die Länderregierungen konkretisiert Art. 80 GG die Vorgaben für eine Rechtsverordnung.

Eine Übersicht bietet folgende Tabelle:


Individuell bestimmter Adressat

Generell bestimmter Adressat

Konkreter Sachverhalt

Verwaltungsakt

Allgemeinverfügung

Abstrakter Sachverhalt

Verwaltungsakt

Rechtsnorm

IX. Außenwirkung

Die hoheitliche Maßnahme einer Behörde auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts zur Regelung eines Einzelfalls muss auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet sein.

a) Außenwirkung liegt vor, wenn die Rechtsfolgen eine außerhalb der internen Verwaltung stehende juristische oder natürliche Person treffen, deren Rechtsposition verändert wird. Die Regelung muss den eigenen Rechtskreis der Behörde verlassen und in einen anderen eingreifen. Die Handlungen können danach in einen Innenbereich, der die Verwaltung nicht verlässt, und einen Außenbereich, der außerhalb der Behörde wirkt, eingeteilt werden. Wesentliches Abgrenzungsmerkmal ist somit die Richtung der Behördenhandlung. Ein entscheidendes Indiz kann die Rechtsgrundlage der Handlung bilden. Insbesondere ist die Maßnahme vom bloßen Behördeninternum zu unterscheiden.

b) Innerdienstliche Weisungen scheiden aus diesem Grund als Verwaltungsakte aus. Sie stellen Anordnungen einer Behörde an eine untergeordnete Verwaltungseinheit hinsichtlich der dienstlichen Stellung und Tätigkeit dar. Sie haben zwar Regelungscharakter, verlassen aber den verwaltungsinternen Bereich nicht. Ihnen fehlt es insoweit an der Außenwirkung für eine außerhalb der Verwaltung stehende Person. Auch Verwaltungsvorschriften sind in diese Kategorie einzuordnen, da sie nur der Koordinierung und Einheitlichkeit der Verwaltung dienen, aber für Dritte keine Bestimmungen treffen. Ein Beispiel hierfür ist die Technische Anweisung Luft (kurz TA Luft), die aufgrund § 48 Bundesimmissionsschutzgesetz erlassen wurde.

c) Davon sind die Anordnungen abzugrenzen, die den Beamten in seinem persönlichen Status betreffen. Während die innerdienstliche Weisung nur für das Betriebsverhältnis, also den internen Dienstablauf, Auswirkungen hat, wird bei der anderen Maßnahme das Grundverhältnis des Beamten, insbesondere Fragen des Bestands, zum Staat geregelt. Grundlegender Unterschied ist, das der Beamte in seinem Betriebsverhältnis als Glied der Verwaltung jederzeit gegen einen anderen Beamten austauschbar ist. Dagegen wird der Beamte im Grundverhältnis als selbstständige Rechtsperson angesehen, die nur ihm persönlich zukommt. Folglich verlassen die Festsetzungen im Grundverhältnis den internen Verwaltungsbereich und haben Rechtswirkung nach außen. Sie sind daher als Verwaltungsakt zu qualifizieren. Beispiel hierfür sind die Ernennung und die Entlassung, aber auch die Besoldung und die Versetzung eines Beamten. Dagegen ist die bloße Umsetzung oder die Zuweisung eines neuen Arbeitsbereiches nicht in diese Kategorie einzustufen, da die grundlegende Stellung als Beamter nicht beeinträchtigt wird.

d) Das beamtenrechtliche Dienst- und Treueverhältnis unterfällt wie die Sonderbeziehungen in Schule und Strafvollzug dem Begriff des Sonderstatusverhältnisses. Daneben lassen sich auch Soldaten und Ersatzdienstleistende in den Bereich einordnen. Dem liegt zu Grunde, dass die Personengruppen besonders eng an den Staat gebunden sind. Früher wurden die Beziehungen als besondere Gewaltverhältnisse qualifiziert, bei dem Maßnahmen der Verwaltung den internen Bereich nicht verlassen. Heute wird nach den Grundsätzen im Beamtenverhältnis zwischen rein internen und in die persönlichen Rechte des Einzelnen eingreifenden Maßnahmen unterschieden. So sind zum Beispiel Regelungen im laufenden Schulbetrieb kein Verwaltungsakt. Die Nicht-Versetzung in die nächste Jahrgangsstufe wirkt sich dagegen unmittelbar auf den betroffenen Schüler aus und stellt daher einen Verwaltungsakt dar.

e) Die Anordnungen der kommunalen Aufsichtsbehörden entfalten dann Außenwirkung, wenn sie die Gemeinde als eine mit eigenen Rechten ausgestattete Persönlichkeit betreffen. Zu unterscheiden ist zwischen Rechts- und Fachaufsicht.

Die Rechtsaufsicht nach Art. 109 I BayGO kommt nur im Betracht, wenn es sich um Maßnahmen des eigenen Wirkungskreises im Sinne der Art. 7, 57 Bay GO handelt. Es wird unmittelbar in das Selbstverwaltungsrecht der Gemeinden aus Art. 28 II GG eingegriffen. Daher ist die Gemeinde gegenüber der Aufsichtsbehörde als ein selbstständiges Rechtssubjekt anzusehen. Die Maßnahme verlässt den internen Rechtskreis der Behörde und ist auf Rechtswirkung nach außen gerichtet. Den Weisungen der Rechtsaufsicht kommt somit Verwaltungsaktqualität zu.

Dagegen ist die Fachaufsicht nach Art. 109 II BayGO auch bei Weisungen im Bereich des übertragenen Wirkungskreises im Sinne der Art. 8, 58 BayGO möglich. Die Gemeinde nimmt hier reine Staatsaufgaben von einer übergeordneten Behörde wahr und wird organisatorischer Teil des Staates. Ein unmittelbarer Eingriff in das gemeindliche Selbstverwaltungsrecht ist demnach nicht anzunehmen. Einer Ansicht nach wird daraus gefolgert, dass nur eine interne Weisung vorliegt und der Maßnahme keine Außenwirkung zukommt. Eine Verletzung des Selbstverwaltungsrechts ist immer ausgeschlossen, da nur der übertragene Wirkungskreis der Gemeinde betroffen ist. Dagegen sieht eine andere Ansicht die Gemeinde auch hier als selbstständige Rechtspersönlichkeit an. Sie wird eigenständig tätig innerhalb der ihr zugewiesenen Aufgabe. Hierfür spricht Art. 109 II 2 BayGO, der die Stellung der Gemeinde in der Fachaufsicht besonders schützt. Zudem lässt sich Art. 120 BayGO heranziehen, der von der Möglichkeit eines Widerspruchs bei der Fachaufsicht ausgeht. Schließlich wird die Frage nach dem Vorliegen des Selbstverwaltungsrechts erst bei der Klagebefugnis relevant, so dass daraus nicht Rückschlüsse auf die Außenwirkung gezogen werden können. Dazu legt Art. 6 BayGO fest, dass die Aufgaben des übertragenen Wirkungskreises auch als Aufgabe der Gemeinde zu sehen sind. Folglich sind die Weisungen der Fachaufsichtsbehörden als Verwaltungsakte zu qualifizieren.

f) Falls ein Verwaltungsakt der Zustimmung, etwa eine Genehmigung oder ein Einvernehmen, einer anderen Verwaltungsbehörde bedarf (mehrstufiger Verwaltungsakt), stellt sich die Frage, ob schon dem Akt der Zustimmung Außenwirkung zukommt. Entscheidend ist, ob sie dem Betroffenen gegenüber eine eigene und unmittelbare Rechtswirkung entfaltet. In der Regel stellt die Zustimmung aber nur eine Teilentscheidung dar, die den internen Rechtskreis der Behörde nicht verlässt. Ihr fehlt daher die Außenwirkung und sie kann nicht als Verwaltungsakt eingeordnet werden. Beispiel hierfür ist das gemeindliche Einvernehmen bei der Baugenehmigung in § 36 BauGB.

X. Die Allgemeinverfügung (Art. 35 S. 2 BayVwVfG)

Die Allgemeinverfügung stellt einen Unterfall des Verwaltungsakts im Sinne des Art. 35 S. 1 BayVwVfG dar. Im Gegensatz zu dessen Einzelfallregelung richtet sie sich an eine Vielzahl von möglichen Rechtsbeziehungen. Gleichzeitig geht sie aber nur auf einen Sachverhalt ein und weist nicht die abstrakte Regelungsqualität einer Rechtsnorm auf. Entscheidendes Abgrenzungskriterium ist somit die Konkretheit der Regelung und nicht die Individualisierbarkeit der Adressaten. Es handelt sich folglich um eine konkret-generelle Regelung.

a) Traditionell wird unter der Allgemeinverfügung ein Verwaltungsakt verstanden, der sich nicht auf einen Adressaten beschränkt, sondern sich an einen objektiv und individuell feststehenden, bestimmten oder bestimmbaren Personenkreis richtet.

b) Die Regelung in Art. 35 S. 2 BayVwVfG erweitert diesen Begriff. Danach reicht es für die Allgemeinverfügung aus, wenn der Adressatenkreis nach allgemeinen Merkmalen bestimmt oder bestimmbar ist. Es genügt daher auch eine zahlenmäßig nicht exakt erfasste Zahl an Personen, solange diese nach ihrer Art im Wesentlichen eingegrenzt werden kann, zum Beispiel die Teilnehmer einer bestimmten Versammlung. Entscheidend ist vielmehr, dass nur ein konkreter Sachverhalt geregelt wird. Dieser Fall wird als adressatenbezogene Allgemeinverfügung bezeichnet und stellt die erste Alternative des Art. 35 S.2 BayVwVfG dar. So fällt unter diese Gruppe etwa das Verbot einer Demonstration, deren Teilnehmer zwar nicht genau bestimmt werden können, aber doch einen einheitlichen Personenkreis bilden, der sich zum konkreten Ereignis der Demonstration zusammenfindet.

c) Daneben finden sich in Art. 35 S. 2 VwVfG zwei weitere Alternativen. Zum einen lässt sich die sachbezogene Allgemeinverfügung anführen (Alt.2). Diese richtet sich an die öffentlich-rechtliche Eigenschaft einer Sache. Dazu zählen beispielsweise die Widmung oder Entwidmung einer öffentlichen Straße. Zum anderen ist die benutzungsregelnde Allgemeinverfügung zu nennen (Alt.3). Diese regelt die Benutzung einer Sache durch die Allgemeinheit. Hierunter lassen sich alle Maßnahmen im Straßenverkehr fassen, die an alle Verkehrsteilnehmer ergehen, etwa die Verkehrsregelung durch einen Polizeibeamten an einer Kreuzung.

Eine Übersicht über die unterschiedlichen Bereiche der Allgemeinverfügung bietet folgende Grafik:

Allgemeinverfügung

d) Umstritten ist die Einordnung der Verkehrsschilder. Teilweise wird vertreten, dass diese als Rechtsverordnungen zu qualifizieren sind. Sie ergehen an eine unbestimmte Zahl von Personen in einer unbestimmten Zahl an Fällen und sind somit abstrakt-generelle Regelungen. Überwiegend besteht jedoch die Ansicht, dass Verkehrszeichen als Allgemeinverfügungen anzusehen sind. Sie regeln die Verkehrslage an einem bestimmten Ort auf Dauer für alle Personen, die die Stelle passieren und sind daher als konkret-generelle Regelungen aufzufassen. In der Folge bestimmt sich aus Art. 41 III 2 BayVwVfG, dass die Verkehrszeichen generell nach dem Zeitpunkt des Aufstellens (=öffentliche Bekanntgabe) wirksam werden. Insbesondere sind daher nachträglich aufgestellte Verkehrsschilder ohne Kenntnis des Betroffenen wirksam und müssen unmittelbar befolgt werden. So muss zum Beispiel ein im Halteverbot stehendes Kraftfahrzeug sofort weggefahren werden oder es wird auf Kosten des Halters entfernt. Zur Einschränkung dessen hat die Rechtsprechung entwickelt, dass die Verkehrszeichen mindestens drei Tage vor ihrem Wirksamwerden aufgestellt werden müssen, um dem Bürger die Möglichkeit der Kenntnisnahme zu geben.

e) Die Allgemeinverfügung wird grundsätzlich nach den Regeln des Verwaltungsakts behandelt. Es finden sich abweichende Vorschriften. So ist es möglich auf die Anhörung zu verzichten (vgl. Art. 28 II Nr. 4 BayVwVfG). Daneben kann die Allgemeinverfügung öffentlich bekannt gegeben werden statt gegenüber jedermann einzeln zu ergehen (vgl. Art. 41 III 2 BayVwVfG). Einer Begründung bedarf die Allgemeinverfügung dann nicht (vgl. Art. 39 II Nr. 5 BayVwVfG).

XI. Die Zusicherung (Art. 38 BayVwVfG)

Die Zusicherung steht zwischen Auskunft und Vorbescheid. Einerseits geht sie über eine bloße Auskunft hinaus, da sie verbindlich eine Regelung treffen will. Andererseits wirkt sie nicht wie der Vorbescheid zu bestimmten Bereichen abschließend, sondern stellt die Regelung erst in Aussicht. Nach der Legaldefinition in Art. 38 I 1 BayVwVfG stellt eine Zusicherung die von der zuständigen Behörde erteilte Zusage, einen Verwaltungsakt zu erlassen, dar. Sie ist Unterfall der behördlichen Zusage, die als das verbindliche Versprechen einer Behörde angesehen, eine bestimmte Maßnahme der Verwaltung zu erlassen.

Umstritten ist, ob es sich bei der Zusage selbst um einen Verwaltungsakt handelt. Einerseits wird betont, dass sie verpflichtenden Charakter habe. Andererseits wird darauf hingewiesen, dass die Zusage noch keine Regelung enthalte, sondern erst auf eine solche hinweise. Letztlich kann der Streit für die Zusicherung dahinstehen, da Art. 38 II BayVwVfG bestimmt, dass die Regeln für Verwaltungsakte entsprechend anzuwenden sind. Berücksichtigt werden muss jedoch nach Art. 38 III BayVwVfG, dass die Sach- und Rechtslage sich nicht erheblich verändert hat. Eine Zusicherung kann alle möglichen Verwaltungsakte zum Gegenstand haben, zum Beispiel die Zusicherung eine Baugenehmigung zu erteilen.

Folgende Übersicht grenzt die Zusicherung von anderen Maßnahmen der Verwaltung ab:


Auskunft

Zusicherung

Vorbescheid

Rechtsform

Kein Verwaltungsakt

Verwaltungsakt (str.); Regeln kraft Gesetz anwendbar ( §38 II BayVwVfG)

Verwaltungsakt

Rechtswirkung

Unverbindlich

Verbindliches Versprechen einer Regelung

Verbindliche Regelung

Ausrichtung

Rein Informativ

Erlass eines zukünftigen VA

Abschließend bzgl. Teilbereich einer Maßnahme